Hvor lenge kan et byggeprosjekt pågå med svak fremdrift før byggetillatelsen faller bort?

HR-2025-1840-A - sakens bakgrunn

Tvisten stod mellom en privat boligbygger og Holmestrand kommune. Boligbyggeren fikk i 2002 byggetillatelse til å oppføre en stor enebolig med integrert garasje og et tilnærmet like stort uthus på sin nesten fire mål store tomt. Byggeprosessen strakk seg over en svært lang periode med begrenset fremdrift.

Kommunen hevdet i 2014 at tillatelsen var bortfalt, og i 2017 ble boligbyggeren pålagt å søke på nytt eller tilbakeføre eiendommen. I perioden fra arbeidene ble påbegynt i 2002 og frem kommunens pålegg i 2017 var det i all hovedsak gjort grunnarbeider og arbeider med boligens konstruksjon, arbeid med støttemurer og infrastruktur i grunnen.

Boligbyggeren påklaget kommunens vedtak, og fikk medhold av Statsforvalteren. I 2018 begjærte en nabo omgjøring av vedtaket, og saken ble oversendt til Kommunal- og moderniseringsdepartementet som tok omgjøringsbegjæringen til følge. Departementet mente at byggetiltaket måtte fullføres innen "rimelig tid" for at tillatelsen ikke skulle anses å være bortfalt. På bakgrunn av dette ila kommunen boligbyggeren tvangsmulkt. Da kommunen ønsket å tvangsfullbyrde mulkten, anla boligbyggeren søksmål om gyldigheten. Kommunen fikk medhold i både tingretten og lagmannsretten. Lagmannsretten konkluderte med, på lik linje som departementet, at byggingen måtte gjennomføres innen rimelig tid for at tillatelsen ikke skal falle bort.

Rettslige spørsmål

Sakens kjerne var tolkningen av plan- og bygningsloven 1985 § 96. Bestemmelsen er videreført i den någjeldende plan- og bygningslov av 2008 § 21 9 første ledd, med tilnærmet lik ordlyd. Høyesteretts avgjørelse har dermed direkte betydning også for gjeldende rett.

Plan- og bygningsloven § 21-9 første ledd

Er tiltaket ikke satt i gang senest 3 år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort. Det samme gjelder hvis tiltaket innstilles i mer enn 2 år. Disse bestemmelser gjelder tilsvarende for dispensasjon. Fristene kan ikke forlenges

Bestemmelsen inneholder to bortfallsgrunner; (1) bortfall som følge av at arbeidet ikke settes i gang og (2) bortfall som følge av at arbeid som er satt i gang innstilles.

Bestemmelsen må ses i sammenheng: For å unngå at tillatelsen faller bort, må arbeidet først settes i gang, og deretter opprettholdes med et visst minimum av aktivitet.

Spørsmålet for Høyesterett var hvor omfattende fremdrift som må kreves etter igangsettelsen for å unngå bortfall av tillatelse som følge av innstilling.

Høyesteretts vurdering

Høyesterett tok i vurderingen utgangspunkt i lovens ordlyd om at tillatelsen faller bort hvis tiltaket "innstilles i lengre tid enn 2 år", jf. plan- og bygningsloven av1985 § 96 første ledd.

Høyesterett fant ikke at lovens ordlyd ga støtte for å innfortolke et krav om at det i løpet av en toårsperiode må være en fremdrift som sikrer at tiltaket blir gjennomført innen "rimelig tid". Som utgangspunkt for tolkningen ble det blant annet vist til legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 som krever klar hjemmel i lov for inngripende tiltak.

"Myndighetenes inngrep ovenfor den enkelte må ha grunnlag i lov"
Legalitetsprinsippet, Grunnloven § 113

Det ble videre vist til at formålsbetraktninger i forarbeidene til den nåværende plan- og bygningslov, samt de alminnelige formålsbestemmelsene i loven, ga en viss støtte til en "rimelig tid"-frist. Høyesterett presiserte imidlertid at det ikke kunne legges avgjørende vekt på dette, nettopp på bakgrunn av legalitetsprinsippet, da det ikke vil sikre borgerne en tilstrekkelig klar og forutsigbar rettsregel.

Høyesterett la dermed avgjørende vekt på at ordlyden kun åpner for bortfall av tillatelsen dersom tiltaket har vært innstilt i mer enn to år – ikke at det må fullføres innen «rimelig tid». Det ble uttalt at vurderingen må gjøres ut fra en sammenhengende toårsperiode hvor arbeidet som utføres i denne perioden må gi et reelt bidrag til fremdrift og fullføring av tiltaket. Hvor mye som skal til før den nedre grensen er passert, må vurderes konkret i lys av tiltakets karakter og omfang. Arbeid som er bagatellmessig eller uten nevneverdig betydning for tiltaket som helhet må det ses bort ifra i vurderingen.

Nærmere om rettens vurdering de utførte arbeidene

Høyesterett konkluderte under dissens med at fremdriften i den aktuelle saken hadde vært moderat og beskjeden i forhold til tiltakets totale omfang, men at det i hver toårsperiode hadde blitt utført arbeider som reelt bidro til ferdigstillelsen av tiltaket. Arbeidene kunne derfor ikke karakteriseres som bagatellmessige eller anses å være uten nevneverdig betydning for tiltaket som helhet. Husbyggerens byggetillatelse var derfor ikke falt bort, og vedtaket om ileggelse av tvangsmulkt var derfor ugyldig.

Mindretallet på to dommere oppstilte en noe høyere terskel for arbeidene – de måtte ikke være av uvesentlig omfang. Mindretallet mente at arbeidene som var utført etter 2009 samlet sett fremsto som helt minimale og av helt uvesentlig omfang, slik at tiltaket måtte anses som innstilt.

Dommens praktiske betydning

Dommen gir en viktig veiledning om krav til fremdrift i byggetiltak. Dommen viser at selv langvarige og fragmenterte byggeprosjekter kan opprettholde tillatelsen, så lenge det jevnlig utføres arbeid av betydning for fremdriften. Videre presiserer dommen at det kun er stans i en sammenhengende periode på to år som kan medføre bortfall av tillatelsen. Det betyr at det i praksis kan gå opp mot to år mellom hver gang det utføres arbeid som driver byggeprosjektet fremover, uten at arbeidet kan anses som innstilt. For kommunene innebærer dette en begrensning i muligheten til å gripe inn mot tiltak som strekker ut i tid.

Med hensyn til bagatellmessig arbeid, presiserer Høyesterett at det må skilles mellom arbeid som har faktisk betydning for fremdriften og arbeid som er så lite at det ikke kan anses å bidra vesentlig til ferdigstillelse. Vi antar at eksempel reparasjoner, rydding eller andre tiltak som ikke bringer prosjektet nærmere fullføring, ikke vil være av betydning for fremdriften og derfor ikke vil avbryte toårsfristen. Hvor grensen går vil imidlertid alltid måtte vurderes konkret. Dommen tyder i alle fall på at terskelen for hva som anses som arbeid av betydning for fremdriften er forholdsvis lav.

Dommen understreker videre at lovens ordlyd setter klare rammer for kommunenes inngrep, og minner oss nok en gang på at legalitetsprinsippet står sterkt på plan- og bygningslovens område.

At legalitetsprinsippet står sterkt, har også overføringsverdi til andre dagsaktuelle tema etter plan- og bygningsloven, for eksempel ved forståelsen av innholdet i et rekkefølgekrav, hvor legalitetsprinsippet vil sette skranker for en utvidet tolkning av ordlyden i kravet. Dette bidrar til forutsigbarhet og rettssikkerhet for borgerne, og setter grenser for kommunens handlingsrom til å gjøre en utvidende tolkning av lovbestemmelser.

At dommen er avsagt med dissens viser imidlertid at rettskildebildet ikke er entydig. Avgjørelsen er likevel bindende da flertallets syn skal følges i senere saker. Dommen gir et insentiv til lovgiver om å vurdere om det bør innføres en generell ferdigstillelsesfrist for byggetiltak.