Kommunal- og distriktsdepartementets nye veileder om grensen mellom bolig og næring ved korttidsutleie er ment å skulle gi kommunene hjelp til å avgjøre om korttidsutleie utløser søknadsplikt om bruksendring. Men gir den veiledning eller villedning?
Bakgrunnen for at departementet har funnet det nødvendig å utforme veilederen, er at korttidsutleie av bolig har økt betydelig de senere årene, særlig i pressområder og turistkommuner, samtidig som grensen mellom ordinær boligbruk og hotellignende virksomhet har vært uklar. Veilederen skal derfor gi kommunene et bedre grunnlag for å vurdere når slik bruk utløser søknadsplikt om bruksendring, og dermed bidra til mer enhetlig og praktisk håndheving.
Det rettslige grunnlaget
Departementet konkluderer selv med at plan- og bygningsloven ikke gir kommunene adgang til å fastsette planbestemmelser som innebærer restriksjoner eller forbud mot kortidsutleie. Det er i og for seg bra at departementet er tydelig på dette, da det ofte har blitt tatt til orde for at kommunene må kunne sette forbud mot for eksempel utleie til Airbnb i planbestemmelser. Dette kan kommunene altså ikke gjøre.
I mangel av en slik hjemmel har departementet gått inn på en tolkning av arealformålet "boligbebyggelse" og særlig vektlagt hvilken funksjon en bolig er ment å ha. Departementet erkjenner at det ikke er noen norske rettskilder som gir særlig veiledning om når bruk av bolig går over til å være næringsvirksomhet eller hotellignende virksomhet. Departementet har derfor måtte søke støtte for sine vurderinger i forvaltningspraksis i andre nordiske land – særlig finsk forvaltningspraksis. Det kan nok stilles spørsmål ved hvorvidt det er grunnlag for å la finsk forvaltningspraksis utfylle betydningen av et arealformål etter norsk plan- og bygningslov. Samtidig pågår det en prosess i EU for å regulere kortidsutleie gjennom Affordable Housing Act som muligens vil kunne påvirke også norsk rett.
De sentrale vurderingstemaene
Vurderingen av om kortidsutleie skal anses som en bruk som ikke er forenelig med boligformålet skal ifølge veilederen bygges på en konkret helhetsvurdering og ikke på en fast daggrense. Det sentrale spørsmålet er om boligen fortsatt fungerer som en bolig, eller om bruken i realiteten har fått preg av kommersiell overnattingsvirksomhet. Dersom utleien samlet sett har preg av gjentakende, kommersiell og midlertidig overnatting, kan dette utgjøre en søknadspliktig bruksendring.
Departementet fremhever særlig følgende temaer for vurdering av om kortidsutleien er innenfor en ordinær boligbruk, det vil si bruken av boligen som et hjem:
For det første skiller departementet mellom bruk som "hjem" og til "overnatting". Her er det brukens karakter som er sentralt og hvor det ikke er tilstrekkelig at brukeren kun overnatter i boligen.
For det andre må omfanget og varigheten av utleien vurderes. Hyppige kortere utleieperioder over tid og i et omfang som tilsier løpende og systematisk drift, trekker i retning av at bruken ikke lenger er ordinær boligbruk.
For det tredje er organiseringen av utleien viktig. Bruk av bookingsystemer, aktiv markedsføring og tilleggstjenester som renhold, nøkkelutlevering eller kundestøtte trekker mot en mer profesjonalisert og kommersiell virksomhet.
For det fjerde er virkninger bruken har for omgivelsene, særlig støy, trafikk, gjennomstrømming av nye personer og belastning på bomiljøet, av betydning. Dette er kanskje særlig et tema naboer til utleieenheten vil være opptatt av. Jo større belastning utleien har, jo mer trekker dette i retning av en endret bruk i strid med boligformålet.
For det femte peker veilederen på at bygningsmessige endringer, som oppdeling i mindre enheter eller hyblifisering, kan underbygge at bruken har beveget seg fra ordinært boligformål til en annen type bruk.
Et viktig poeng i veilederen er som nevnt at antall dager ikke alene er avgjørende. Også utleieforhold lengre enn 30 dager kan etter en samlet vurdering falle utenfor boligformålet dersom bruken i realiteten ligner hotell- eller turistvirksomhet.
Funksjon er avgjørende
Veilederen peker på at vurderingen av om det foreligger en bruksendring fra boligformålet må ta utgangspunkt i funksjon fremfor utleieperiode. Det er ikke bare hvor mange dager en bolig leies ut, men hvordan boligen faktisk brukes og hvilke virkninger bruken har som vil være avgjørende for om det er en bruk innenfor arealformålet bolig. Det er etter vårt syn metodisk riktig. Plan- og bygningsretten skal ivareta hensyn som boligformål, bomiljø, trafikk, sikkerhet og forutsigbar arealbruk. Da er det mer treffende å vurdere om bruken faktisk ligner bolig eller er mer lik hotellovernatting, enn å knytte vurderingen til en mekanisk daggrense.
De åpne og skjønnspregede vurderingstemaene er samtidig veilederens svakhet. Veilederen gir retning for kommunal skjønnsutøvelse, men mindre klar veiledning for dem som skal innrette seg på forhånd. I tillegg er de karaktertrekkene departementet peker på i veilederen i stor utstrekning felles både for kortidsutleie som skal være tillatt innenfor arealformålet bolig og for utleie som har mer til felles med hotellvirksomhet.
Korttidsutleie av et soverom i en bolig via Airbnb gjøres via et bookingsystem, med aktiv markedsføring, nøkkelutleie osv., men boligen for øvrig vil stadig kunne fungere som et hjem og en bolig. I veilederen tilkjennegir departementet at grensedragningen vil være krevende for slike tilfeller.
Tilsvarende vil kortidsutleie av en hel boenhet via Airbnb krysse av for stort sett alle de forhold som veilederen trekker opp som vurderingstema. Samtidig er det ikke gitt at ikke også utleie av en hel boenhet via Airbnb stadig vil kunne være tillatt innenfor arealformålet boligbebyggelse, så lenge bruken av boenheten samlet sett har karakter av å være bolig. Hvor grensen for slik utleie går med hensyn til en søknadspliktig bruksendring er stadig ikke avklart.
Dette illustrerer hvor vanskelig det fortsatt vil være å avgjøre om kortidsutleie er innenfor bruksområdet bolig eller ikke.
Veilederen gir kommunene støtte til å reagere mot hotellignende bruk
Veilederen vil trolig gjøre det lettere for kommunene å reagere mot hotellignende bruk av boliger i områder regulert til boligformål. Det er grunn til å tro at kommuner som opplever et press på tilgangen på boliger, vil lene seg på veilederen og innta en mer restriktiv holdning til kortidsutleie. Særlig ved utleie av hele boenheter (typisk leiligheter) hvor leiligheten i turistsesong benyttes til Airbnb og ellers i året leies ut på for litt lengre perioder av gangen, må det forventes at kommunene vil mene at bruken innebærer en søknadspliktig endring fra arealformålet boligbebyggelse.
Samtidig kan veilederen tenkes å gi en viss nedkjølende effekt på kortidsutleie, også lovlig og tidsbegrenset utleie, nettopp fordi grensene er skjønnsmessige og kan skape usikkerhet om adgangen til å drive kortidsutleie. Når det presiseres at heller ikke opphold ut over 30 dager nødvendigvis er bruk i samsvar med boligformålet, øker usikkerheten om hvor grensen går i praksis. Dette kan gjøre det vanskeligere for private eiere å innrette seg trygt.
Kommunenes evne og mulighet til å følge opp
Veilederen viser at kommunene har virkemidler overfor en galopperende utvikling av kortidsutleie som følge av Airbnb. Kommunene både kan og skal føre tilsyn, og kan i den forbindelse kreve opplysninger om antall utleieforhold, omfang og varighet, og bygge på opplysninger fra utleieplattformer, naboer og andre myndigheter. Formelt sett står kommunene derfor ikke uten håndhevingsmuligheter.
Den praktiske utfordringen er likevel betydelig. Veilederen peker på at tilsyn er en lovpålagt oppgave, men at det føres få tilsyn. Årsakene er blant annet for lite ressurser, små kompetansemiljøer og manglende prioritering. En effektiv håndheving forutsetter politisk vilje, administrativ kapasitet og en pragmatisk strategi. Kommuner uten disse forutsetningene har fått en veileder de i prinsippet kan bruke, men i praksis bare i begrenset grad klarer å følge opp.
Veiledet eller villedet?
Selv om veilederen trekker opp vurderingstemaer som departementet mener er relevante for vurderingen, er det kommunene selv som må gjøre den skjønnsmessige vurderingen av om det foreligger søknadspliktig bruksendring ved kortidsutleie i det enkelte tilfellet. Som veilederen selv peker på, er skjønnsvurderingen i mange tilfeller komplisert og veilederen gir i disse tilfellene liten veiledning.
Et annet spørsmål er om departementets flittige bruk av nordisk forvaltningspraksis uten videre kan legges til grunn som gjeldende norsk rett. Dersom begrepet boligbebyggelse for eksempel skal forstås å henvise til hvilken type bygg som kan føres opp på en eiendom og i mindre grad kan knyttes til ulik type bruk av en bolig, så kan det tenkes at veilederen villeder mer enn den veileder.
Det skjønnet som kommunene må utøve er heller ikke et fritt forvaltningsskjønn, men må forstås som et såkalt rettsanvendelsesskjønn. Det innebærer at kommunenes skjønnsutøvelse både kan prøves fullt ut ved klage til Statsforvalteren og kan bli gjenstand for domstolsprøving. Det bør neppe komme som en overraskelse at kommuner som legger seg på en restriktiv linje vil måtte sette av betydelige ressurser til å følge opp klagesaker og kanskje også rettsaker om dette i fremtiden.
Et mer grunnleggende og prinsipielt forhold er at veilederen i realiteten skyver et forhold som ikke kan avklares gjennom fastsettelse av reguleringsbestemmelser, over i en etterfølgende skjønnsutøvelse og håndheving. Det egentlige behovet er derfor ikke en veileder, men en mulighet til å regulere adgangen til kortidsutleie gjennom planbestemmelser. Da må det en lovendring til.
Det gjenstår å se om veilederen fører kommunene inn på riktig spor.
